Ansvarsfordeling
Kan en rettferdig ansvarsfordeling løse flyktningkrisen?
Noen få land i verden tar hovedansvaret for å huse mennesker på flukt, mens rike land fraskriver seg ansvaret i stadig større grad. Hvordan ville verden sett ut med en mer rettferdig fordeling av flyktninger?
I dag er rekordmange mennesker på flukt. Den typiske konflikten foregår i et fattig utviklingsland, og de fleste som flykter befinner seg i hjemlandet eller i et naboland. De som flykter ønsker som regel å vende tilbake til hjemstedet så fort det lar seg gjøre. Derfor forsøker de å finne trygghet og beskyttelse i nærheten.
Men mange flyktningkriser blir langvarige, og ofte kan ikke flyktninger vende tilbake dit de kom fra. På 90-tallet var det vanligere at flyktninger kunne reise tilbake etter noen år, når en fredsavtale var på plass, men i dag er mange konflikter fastlåste. Syriakonflikten er inne i sitt åttende år, mens mange flyktninger fra Afghanistan har vært på flukt i flere tiår.
Samtidig som færre kan reise tilbake, er det få som får mulighet til å bli fullverdige borgere i landet de har flyktet til. Mange syriske flyktninger i Jordan og Libanon lever som annenrangs borgere uten tilgang på arbeid. Uganda og Etiopia er positive unntak som strekker seg langt for å gi flyktningene et så normalt liv som mulig. Dessverre er tilværelsen for de fleste mennesker på flukt en endeløs venting på å få et normalt liv.
Flyktningkrisen er mulig å løse
Selv om antall mennesker på flukt er rekordhøyt, er samtidig forutsetningene for å gi alle god beskyttelse bedre enn de noen gang har vært. I 1950 levde 1,8 milliarder mennesker i ekstrem fattigdom – over 70 prosent av verdens befolkning. Siden den gang er folketallet i verden tredoblet, mens antall ekstremt fattige er redusert med nesten to tredeler. Den sosiale utviklingen har vært imponerende i veldig mange land og milliarder av mennesker har fått en bedre livssituasjon.
Verden har også blitt fredeligere. Krigene i Afghanistan, Syria og Jemen har skapt enorme lidelser, men antall drepte i verden som følge av krig og konflikt er likevel langt lavere enn det var både på 60-, 70-, 80- og 90-tallet.
Den globale migrasjonen har vært stabil de siste 70 årene, i motsetning til hva det ofte skapes et inntrykk av. Flyktninger utgjør en liten andel av alle migranter i verden. Til tross for at antallet flyktninger har økt kraftig de siste fem årene, er andelen flyktninger målt mot verdens befolkning langt lavere i dag enn den var på begynnelsen av 90-tallet. Andelen som er internt fordrevet som følge av krig og konflikt har imidlertid økt.
I en verden med mer velstand og flere ressurser har vi mulighet til å gi beskyttelse til dem som er drevet på flukt, dersom viljen er til stede.
En internt fordrevet mann i Herat i Afghanistan. Mange afghanere har vært på flukt i flere tiår. Foto: Jim Huylebroek/ Flyktninghjelpen
En internt fordrevet mann i Herat i Afghanistan. Mange afghanere har vært på flukt i flere tiår. Foto: Jim Huylebroek/ Flyktninghjelpen
Disse landene har tatt imot flest flyktninger
Tyrkia har tatt imot flest mennesker på flukt i verden, med nesten fire millioner flyktninger i landet. De fleste andre land som har tatt imot et stort antall flyktninger befinner seg i Afrika og Asia.
Tyskland er det vestlige landet som har tatt imot flest flyktninger, med 1,4 millioner.
I 2017 var det totalt 3,6 millioner flyktninger som kom til et nytt land, enten på egen hånd eller som kvoteflyktninger. Tyrkia tok imot nesten 20 prosent av alle nye flyktninger i 2017. Bangladesh (18 prosent), Uganda (15 prosent), Sudan (14 prosent) og Tyskland (8 prosent) følger på de neste plassene.
Når mange mennesker flykter på én gang må ofte nabolandene ta imot et stort antall flyktninger i løpet av kort tid, som Bangladesh gjorde i 2017. Andre land befinner seg langt unna krig og konflikt, men tar hvert år imot et betydelig antall flyktninger, som asylsøkere og kvoteflyktninger, slik Sverige har gjort i mange år.
Mange land med god økonomi tar imot få flyktninger
Mange ulike forhold, som befolkningsstørrelse, naturressurser, arbeidsledighet og økonomisk utviklingsnivå, påvirker hvor gode forutsetninger et land har for å ta imot flyktninger.
Vi har regnet ut forholdet mellom hvor mange flyktninger et land tok imot i 2017 og hvor mange de ville tatt imot dersom flyktningene var fordelt i verden etter størrelsen på et lands økonomi (BNP). Landene som bidrar 100 prosent har etter denne formelen tatt “sin andel” flyktninger.
De tre delene i dette diagrammet er vist i hver sin skala av praktiske grunner. Uganda sin stolpe ville ha blitt over 250 meter lang dersom den skulle vises i samme målestokk som de nederste landene på listen.
Vi har regnet ut forholdet mellom hvor mange flyktninger et land tok imot i 2017 og hvor mange de ville tatt imot dersom flyktningene var fordelt i verden etter størrelsen på et lands økonomi (BNP). Landene som bidrar 100 prosent har etter denne formelen tatt “sin andel” flyktninger.
De tre delene i dette diagrammet er vist i hver sin skala av praktiske grunner. Uganda sin stolpe ville ha blitt over 250 meter lang dersom den skulle vises i samme målestokk som de nederste landene på listen.
Du kan se de fulle utregningene her.
For å gi en pekepinn på hvilke land som bidrar over evne og hvilke som bidrar lite, har vi sammenlignet antallet flyktninger hvert land tok imot i 2017 med størrelsen på landets brutto nasjonalprodukt (BNP). Prosentandelen vi har kommet fram til viser i hvilken grad landene bidrar etter sine økonomiske forutsetninger. Landene som bidrar 100 prosent har etter denne formelen tatt imot sin «andel» flyktninger.
Noen land skiller seg kraftig ut. Uganda tok imot 45.000 prosent, eller 450 ganger mer enn sin «rettmessige andel». På de neste plassene kommer Sudan med 10.600 prosent og Bangladesh og Den demokratiske republikken Kongo med 6.200 prosent hver. Med unntak av Tyrkia, er alle de 20 første på listen land i Afrika og Asia.
Mange rike land tar svært lite ansvar. I Europa er det særlig østeuropeiske EU-land som kommer dårlig ut. Slovakia og Tsjekkia er de to svakeste, med henholdsvis 1,3 og 1,6 prosent. Polen er også i bunnsjiktet med 2,3 prosent.
Tyrkia skiller seg ut i positiv retning i Europa og tok imot 17 ganger flere flyktninger enn BNP skulle tilsi, mens Hellas og Tyskland tok imot 360 og 180 prosent av sin andel. Norge lå i 2017 på 40 prosent og er på nivå med Frankrike, Canada og Australia.
Japan har en av verdens sterkeste økonomier. Landet har i mange år vært en av de største økonomiske bidragsyterne til FNs flyktningarbeid, men har vært svært restriktiv når det gjelder å ta imot flyktninger selv. I 2017 tok de imot kun 94 flyktninger, eller 0,04 prosent av sin andel basert på BNP. Kina kommer enda dårligere ut med 0,02 prosent.
Flere søramerikanske land har hatt sterk økonomisk utvikling uten at dette gjenspeiles i økt vilje til å ta imot flyktninger. Chile, Argentina, Uruguay og Brasil tok alle én prosent eller mindre av sin andel. USA tok til sammenligning imot sju prosent.
Selv om mange fra Syria og Jemen har flyktet til Saudi-Arabia og andre rike gulfland, blir nesten ingen registrert som flyktninger. Disse landene har ikke ratifisert FNs flyktningkonvensjon og derfor får ikke mennesker på flukt status som flyktninger. Mennesker på flukt er dermed ikke garantert å få oppfylt rettighetene de har krav på i henhold til konvensjonen, som arbeid, utdanning og tilgang til rettssystemet.
Kvoteflyktningsordningen – for mennesker som trenger beskyttelse i et annet land
Siden noen få land i Asia og Afrika tar imot en veldig stor andel av alle flyktninger i verden, er det nødvendig å avlaste disse landene ved at land i andre deler av verden henter ut såkalte kvoteflyktninger. Det er flyktninger som overføres til et nytt land etter avtale med FN, fordi de ikke kan få hjelp og beskyttelse der de er.
Kvoteflyktningsordningen er en god måte for land som ikke mottar mange flyktninger, for eksempel på grunn av geografisk beliggenhet, til å ta sin del av ansvaret.
Kvoteflyktningsordningen eksisterer for å beskytte sårbare flyktninggrupper. For noen flyktninger, for eksempel statsløse, politisk forfulgte eller spesielt utsatte familier, er det av ulike grunner ikke mulig å finne beskyttelse i det landet de først flyktet til. Noen minoriteter utsettes for forfølgelse også i landet de har flyktet til. Andre har medisinske behov som gjør at de trenger beskyttelse et annet sted.
For flyktninger som har vært på flukt i mange år uten mulighet til å vende hjem, finnes det noen ganger ingen andre alternativ til et verdig liv enn å starte i et nytt land. Både retur og permanent integrering i landet man har flyktet til blir stadig vanskeligere. Derfor er det desto viktigere at flere får mulighet til å gjenbosettes som kvoteflyktning.
Totalt tok 32 land imot kvoteflyktninger i 2017, men de fleste av disse tok kun imot et symbolsk antall. Mens 189.000 fikk bli kvoteflyktninger i 2016, falt tallet til 103.000 i 2017. Hovedårsaken til den kraftige nedgangen var at USA som vanligvis tar imot flest kvoteflyktninger, reduserte antallet med to tredeler etter at Donald Trump ble president. Danmark er et annet land som tidligere bidro mye i forhold til folketall, men som nå nekter å ta imot kvoteflyktninger fordi de hevder at det har kommet for mange asylsøkere de siste årene .
Hva må rike land bidra med?
Som vist flykter de fleste til fattige naboland og de fleste flyktninger får mest effektivt hjelp i nærområdet. Det er derfor viktig at rike land hjelper mennesker på flukt ved å gi økonomisk støtte til landene som tar imot dem.
FN meldte inn behov for cirka
190 milliarder kroner
til humanitære kriser i 2017, men kun
60 prosent
av dette beløpet ble innbetalt av giverland.
Dersom alle hadde bidratt etter evne er det relativt begrensede bidrag som kreves per land. Som illustrasjon var avkastningen på det norske oljefondet i 2017 nesten seks ganger høyere enn de samlede humanitære behovene FN meldte om i verden.
Selv om de fleste også i framtiden vil få best hjelp i nærområdene, er det avgjørende at rike land bidrar og tar sin del av ansvaret ved å gi beskyttelse til flyktninger i eget land, både i form av kvoteflyktninger og individuelle asylsøkere.
FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) anslår at 1,2 millioner flyktninger har behov for å gjenbosettes som kvoteflyktninger i et annet land enn dit de har flyktet. Det tilsvarer under to prosent av alle som er på flukt i verden. De siste årene har kun mellom 100.000 og 200.000 mennesker i året blitt valgt ut som kvoteflyktninger.
Dersom verden i stedet hadde tatt imot 300.000 kvoteflyktninger per år, ville sannsynligvis etterslepet av flykninger som trenger å bosettes i et nytt land vært tatt igjen i løpet av fem til sju år.
Hvis flere land hadde stilt opp om ordningen ville hvert land bare måttet ta imot et lite antall flyktninger, og utfordringen ville vært mulig å løse. Land som mottar få asylsøkere bør særlig kunne bidra i langt større grad.
Rike land som Canada, USA, Australia og de nordiske landene har tatt imot flest kvoteflyktninger, men også mellominntektsland i Latin-Amerika er med på ordningen. De fleste tar imidlertid imot veldig få, og mange av de rikeste landene deltar ikke i det hele tatt.
Hvis alle rike land og øvre middelinntektsland hadde bidratt etter økonomisk evne på samme nivå som Canada, hadde det tilsvart 1,3 millioner kvoteflyktninger per år. Derfor bør det være realistisk å øke totalt antall kvoteflyktninger i verden til 300.000 per år.
En kvinne støttes av to menn mens hun krysser en elv i forsøk på å nå Makedonia. Bilde fra mars 2016. Foto: Vadim Ghirda/AP/NTB Scanpix
En kvinne støttes av to menn mens hun krysser en elv i forsøk på å nå Makedonia. Bilde fra mars 2016. Foto: Vadim Ghirda/AP/NTB Scanpix
Behov for europeisk ansvarsfordeling
Europeiske land er sentrale for å gi nødvendig beskyttelse til mennesker på flukt i verden. Siden EU har organisert mottak av flyktninger gjennom Dublinavtalen, er det avgjørende at denne legger til rette for ansvarsfordeling mellom europeiske land dersom den skal bestå.
Dublinavtalen er en avtale mellom EU-landene, Norge, Sveits, Island og Liechtenstein. Den slår fast hvilket medlemsland som har ansvar for å behandle en asylsøknad og gi beskyttelse til dem som kvalifiserer for asyl. Hovedregelen er at asylsøkere skal registreres og søke asyl i det første landet de kommer til.
I den nåværende forordningen, som kalles Dublin III, er det ingen automatisk fordelingsmekanisme. Dermed legges et stort ansvar på land i ytterkanten av Dublin-sonen, som Italia og Hellas. I realiteten får disse landene ansvar for å gi beskyttelse til alle asylsøkere som kommer til Europa på annen måte enn med fly.
Lenge ble imidlertid prinsippene i avtalen fulgt i liten grad. Fram til den store flyktningstrømmen i 2015 og 2016 lot mange grensestater i EU være å registrere fingeravtrykk slik at asylsøkerne kunne reise videre til andre land. Derfor var land som Sverige og Tyskland de største mottakerne av asylsøkere, til tross for at de færreste asylsøkerne kom direkte til disse landene. Dette endret seg dramatisk fra 2016, da det ble lagt press på land som Hellas og Italia om at alle som ønsket å søke asyl måtte søke i landet de først kom til.
Det ble dessuten innført grensekontroller i en rekke EU-land for å hindre at asylsøkere kunne reise gjennom hele Europa til land lenger nord. Konsekvensene av disse tiltakene ble for alvor tydelig i 2017, da alle land som grenser mot Middelhavet hadde en økning i antall asylsøkere, til tross for at det totale antallet for EU ble halvert.
For å avlaste Hellas og Italia opprettet EU et relokaliseringsprogram hvor 160.000 asylsøkere fra disse landene skulle fordeles til andre EU-land over en periode på to år. Men da programmet ble avsluttet høsten 2017 var kun i overkant av 30.000 asylsøkere fordelt, blant annet på grunn av kraftig motstand fra en rekke land mot å bli pålagt å ta imot flyktninger.
EU har for tiden ingen ordning for relokalisering, og land som Hellas og Italia bærer nå en veldig stor del av byrden på vegne av hele Europa. EU-kommisjonen har innsett at manglende ansvarsfordeling kan true både Schengensamarbeidet og Dublinavtalen. De presser på for at Dublin IV, som det nå forhandles om, skal inneholde en begrensning i hvor mange asylsøkere ett land skal ta imot. EU foreslår at øvrige medlemsland må forplikte seg til å ta imot asylsøkere fra de medlemslandene som mottar flest, og at det skal være en økonomisk straff for de landene som nekter å delta.
Det er stor uenighet mellom ulike EU-land i disse spørsmålene, og en klar motsetning mellom nye EU-land i øst som ikke ønsker å bli pålagt å ta imot flyktninger, og resten av EU som presser på for økt ansvarsfordeling.
Storbritannias beslutning om å forlate EU har rystet hele EU-systemet, og mange er engstelige for å presse gjennom upopulære avgjørelser av frykt for at hele EU-samarbeidet skal smuldre opp.
Håp om en forpliktende internasjonal ansvarsfordeling i 2018
I september 2016 møttes verdens statsledere i New York for å diskutere utfordringene knyttet til manglende beskyttelse for flyktninger og migranter. Med et bakteppe av økende motstand mot flyktninger og innvandrere i mange land, var resultatet bedre enn mange hadde våget å håpe på. Samtlige 193 medlemsland i FN stilte seg bak erklæringen som fikk navnet «The New York Declaration». Her forpliktet landene seg til å styrke hjelpen til flyktninger, bidra med økt og forutsigbar økonomisk støtte til vertsland som tar imot mange flyktninger, og å jobbe for bedre ansvarsfordeling ved at flere flyktninger blir gjenbosatt som kvoteflyktninger.
I 2018 skal erklæringen munne ut i en detaljert plan for bedre beskyttelse av flyktninger. Konsultasjonene med hvert enkelt medlemsland er nå i gang. Målet er å komme fram til en forpliktende ansvarsfordeling hvor alle bidrar etter evne.
Utfordringene er store, men dersom viljen er til stede er de fullt mulig å løse.
