Splittet og handlingslammet
Denne saken er mer enn to år gammel
Avtalen mellom EU og Tyrkia innebærer at de som ankommer Hellas skal returneres til Tyrkia, mens EU skal ta imot et tilsvarende antall syriske flyktninger fra Tyrkia. For å avskrekke andre flyktninger fra å prøve å ta seg over Egeerhavet, blir de som har reist over til Hellas utelukket fra kvoteordningen.
EU ser på avtalen som en suksess siden den har redusert den irregulære migrasjonen til Hellas dramatisk. President Erdogan i Tyrkia truer imidlertid med å si opp avtalen og "oversvømme" Europa med flyktninger dersom ikke tyrkiske borgere får visumfrihet til Schengenområdet, noe de ble forespeilet da avtalen ble inngått.
For at avtalen ikke skulle være i åpenbar strid med internasjonal rett, måtte Tyrkias lovverk endres slik at alle nasjonaliteter får mulighet til å få sin asylsøknad behandlet i landet, noe de ikke hadde fått tidligere. Til tross for endringene har avtalen blitt kritisert for å undergrave flyktningers rettssikkerhet.
Av juridiske grunner har det vist seg langt vanskeligere å returnere personer til Tyrkia enn det man forutså, og knapt 1.000 av de mer enn 30.000 som har kommet etter at avtalen trådde i kraft, har så langt blitt returnert.
Flyktningpolitikk i kraftig endring
Inntil for få år siden ble det ansett som utenkelig at nabolandene øst for EU skulle regnes som trygge tredjeland, slik at asylsøkere kunne returneres til disse landene. Da Ungarn begynte å sende asylsøkere tilbake til Serbia i 2015, ble dette kraftig kritisert av Tysklands forbundskansler Angela Merkel og andre europeiske ledere.
Senere samme høst valgte likevel Norge å følge Ungarns eksempel og endret utlendingsloven slik at asylsøkere kunne returneres til Russland selv uten at de var garantert å få søknaden behandlet der. Få måneder senere var Angela Merkel hovedarkitekten bak EU-Tyrkia-avtalen, som langt på vei baserte seg på samme prinsipp som hun kort tid i forveien hadde kritisert Ungarn for. Forskjellen var at avtalen også innebar en rekke økonomiske og politiske motytelser til Tyrkia for at landet skulle akseptere å ta flyktningene og migrantene tilbake og hindre flere i å legge ut i båter fra Tyrkias kyst. I motsetning til hva Norge gjorde overfor Russland, inneholdt avtalen mellom EU og Tyrkia garantier om at flyktningene skulle få en viss grad av beskyttelse og være sikret mot tilbakesendelse til hjemlandet hvis det kunne være fare for liv og helse.
EU ser åpenbart avtalen med Tyrkia som en modell de ønsker å benytte for å stanse andre viktige migrantruter. I februar 2017 inngikk Italia en avtale med Libya som ligner på Tyrkia-avtalen. Den ble imidlertid stanset av Tyskland og EU fordi det var umulig å garantere for sikkerheten til flyktningene som oppholder seg i Libya.
Flyktninger på ukjente veier
Flyktningstrømmen som ble stanset av EU-Tyrkia-avtalen, har ikke forflyttet seg til Libya-Italia-ruten slik mange forventet. Syrere, irakere og afghanere, som dominerte overfarten fra Tyrkia til Hellas, er nesten fraværende på den sentrale Middelhavsruten.
En studie fra Overseas Development Institute (ODI) peker imidlertid på at det er betydelige migrantstrømmer til Europa som ikke blir fanget opp ved Schengens yttergrenser. I 2016 kom nærmere en halv million inn i Europa på måter man ikke har oversikt over. Mange av disse er asylsøkere, blant annet fra Syria.
Overfarten til Italia domineres av asylsøkere fra vestafrikanske land, hvor om lag tre fjerdedeler fikk avslag på sine asylsøknader i EU i 2016. Blant de ti største gruppene er det kun eritreere og somaliere hvor flertallet blir innvilget opphold.
EUs relokaliseringsprogram i stampe
For å avlaste Italia og Hellas vedtok EU i 2015 et relokaliseringsprogram hvor europeiske land skulle ta imot 160.000 flyktninger som hadde ankommet Italia og Hellas. Dette skulle skje innen september 2017. Prosessen har imidlertid gått svært tregt og mange land har vært motvillige til å bidra.
Noen østeuropeiske land vil kun ta imot kvinner og barn, mens andre nekter å ta imot muslimske flyktninger. Polen, Ungarn og Slovakia vil ikke ta imot noen. EU-kommisjonen truer nå med økonomisk straff for landene som ikke tar imot sin andel.
Mindre enn et halvt år før fristen har kun ti prosent av de opprinnelige 160.000 blitt omfordelt. Norge forpliktet seg til å ta imot 1.500 og garanterer at innen juni 2017 vil alle disse ha fått et tilbud. Norge er dermed ett av få land som oppfyller sine forpliktelser.
Mange av flyktningene som var aktuelle for relokalisering, har imidlertid reist videre fra Hellas og Italia på egen hånd. EU har derfor redusert den totale kvoten betraktelig og har signalisert at den kan bli så lav som 33.000.
Yttergrenselandene bærer byrden
Det er kun asylsøkere fra land hvor mer enn 75 prosent blir innvilget asyl i Europa, som er aktuelle for relokalisering. Det betyr i praksis kun asylsøkere fra Syria og Eritrea. På grunn av EU-Tyrkia-avtalen kommer det nå få syriske asylsøkere, mens eritreiske asylsøkere utgjorde kun 11 prosent av migrantstrømmen til Italia i 2016. Det betyr at nesten ni av ti asylsøkere som ankommer Italia ikke er omfattet av relokaliseringsprogrammet.
EU støtter Hellas og Italia med å bemanne «hotspots» hvor asylsøkere blir registrert, innkvartert, og får sine asylsøknader behandlet. Det meste av ansvaret faller likevel på vertslandet. Tidligere reiste en stor andel av migrantene videre for å søke asyl i andre europeiske land, uten å bli registrert i Italia eller Hellas. Etter press fra EU blir de aller fleste nå registrert og får asylsøknaden sin behandlet i det landet de først ankommer, slik Dublinregelverket tilsier.
Nabolandene har også styrket grensekontrollen og nekter å slippe inn flyktninger og migranter som har reist gjennom henholdsvis Italia og Hellas. Dette legger et stort press på de to landene, som føler seg sviktet av resten av EU.
I Italia kom det i 2016 over 180.000 irregulære migranter sjøveien, en økning på 16 prosent fra 2015. Økningen i første kvartal 2017 var nesten 30 prosent sammenlignet med året før, noe som indikerer at 2017 kan bli et nytt rekordår.
Et presset asylsystem
Italia merker konsekvensene av den økende migrantstrømmen kombinert med manglende solidaritet fra europeiske naboland. Selv fra land hvor de fleste asylsøkere får avslag, som Guinea, Gambia, Elfenbenskysten, Senegal og Nigeria, er det et stort mindretall som har et beskyttelsesbehov. Et hardt presset asylsystem risikerer å gå ut over rettssikkerheten til disse asylsøkerne. Samtidig innebærer omfattende ankemuligheter en stor belastning på det italienske rettssystemet hvor saker kan pågå opp til åtte år.
Det er også store utfordringer knyttet til utsendelse av asylsøkere som får avslag. Det er vanskelig å verifisere identiteten og skaffe gyldige reisedokumenter for de som skal sendes ut, og mange land nekter å ta tilbake egne borgere. Østerrikes justisminister hevder at de kun klarer å sende ut mellom 10 og 20 prosent av asylsøkere med avslag.
Flere europeiske land har økt den økonomiske støtten til dem som reiser frivillig. Mange migranter har imidlertid satt seg i så høy gjeld hos menneskesmuglere at de vegrer seg for å reise tilbake før de har klart å betale ned gjelden. Det oppfattes også som et ydmykende nederlag å vende tilbake til hjemlandet uten å ha skaffet seg oppholdstillatelse i Europa, ikke minst hvis man har brukt opp familiens sparepenger på forsøket.
Økende innvandringsskepsis
En stor andel av asylsøkere med avslag forsvinner inn i den svarte økonomien. Dette innebærer også en sikkerhetsrisiko siden man ikke har kontroll over hvem som befinner seg i landet. Frykten for dette har blitt forsterket gjennom terroraksjoner det siste året – særlig da det viste seg at terroristene som kjørte inn i julemarkedet i Berlin og kjøpesenteret i Stockholm begge var asylsøkere med avslag.
Den økte skepsisen til flyktninger og innvandrere har satt sitt preg på valgkampen i flere land. Det første sjokket kom da britene stemte nei til fortsatt EU-medlemskap. Deler av forklaringen på det overraskende resultatet var en økt motstand mot arbeidsinnvandring.
Høyrepopulistiske partier har hatt stor framgang over hele Europa og har påvirket valgkampen i flere land. Geert Wilders i Nederland, Norbert Hofer i Østerrike og Marine Le Pen i Frankrike var alle reelle utfordrere til å vinne henholdsvis regjerings- og presidentmakt. Alle tre ble imidlertid slått i innspurten, mye på grunn av mobilisering blant motkrefter på den andre enden av den politiske skalaen.
Samtidig deler stadig flere partier og velgere i sentrum standpunkter som tidligere var forbeholdt et lite mindretall av innvandringskritikere. En måling gjennomført i ti EU-land av Chatham House viste at et flertall i landene ønsket å stanse all innvandring fra muslimske land.
Et nytt øst-vest-skille
Det har etablert seg et tydelig skille mellom østeuropeiske land, med kort demokratisk tradisjon og liten flerkulturell befolkning, og vesteuropeiske land hvor en relativt stor andel av befolkningen er mer positive til å ta imot flyktninger. Ungarns statsminister, Viktor Orbàn, har markert seg aller sterkest og gått til frontalangrep på Brussels flyktningpolitikk.
Ungarn insisterte allerede under den store flyktningstrømmen i 2015 på at landet var forpliktet til å vokte Schengens yttergrense og derfor ikke kunne la personer uten gyldig visum reise gjennom landet når de ikke ønsket å søke asyl i Ungarn. Dette fikk hard kritikk fra andre europeiske statsledere. Angela Merkel sto fram som flyktningenes største forsvarer og krevde at Ungarn åpnet grensene. Ungarn bøyde til slutt av for presset.
Orbàn har derfor ikke latt muligheten gå fra seg til å si «velkommen etter» da Tyskland, Østerrike, Danmark, Sverige og Norge innførte den samme type praksis i 2016, som de hadde kritisert Ungarn for året før. Et paradoks er også at Ungarn, som ble presset til å la asylsøkere reise gjennom landet, nå trues med rettslige skritt av Østerrike dersom de ikke aksepterer å ta tilbake de samme asylsøkerne.
Dødsseilas over Middelhavet
Over 5.000 flyktninger og migranter mistet livet i 2016 på overfarten fra Libya til Italia, og 2017 tegner til å bli enda dystrere. De fire første månedene i år var det over to prosent av de som la håpefullt ut fra kysten av Libya som aldri kom levende fram. Kystvaktskip fra flere land, deriblant Norge, og en rekke frivillige organisasjoner patruljerer farvannene nord for Libya for å redde migranter i havsnød.
Våren 2017 kom det kraftige beskyldninger mot ikke navngitte redningsorganisasjoner fra den italienske statsadvokaten Carmelo Zuccaro, som også ble gjentatt av Italias utenriksminister. Organisasjonene ble anklaget for å stå i ledtog med menneskesmuglere, som skal ha gitt beskjed om hvor migrantene skulle plukkes opp.
Alle organisasjonene har på det sterkeste tatt avstand fra anklagene, og det er heller ikke lagt fram noe som beviser de alvorlige beskyldningene. Både Italias statsminister og den italienske kystvakten har prøvd å roe ned situasjonen og sagt at de har full tillit til redningsorganisasjonene, som gjør en uvurderlig innsats for å redde liv.
Ifølge EUs grensebyrå, Frontex, har menneskesmuglere tilpasset sin aktivitet til at redningsskip patruljerer området, og sender migrantene ut i mindre sjødyktige og mer overfylte båter enn tidligere. Ofte har de så lite drivstoff at de ikke har mulighet til å nå over til Italia.
Mens kystvaktskipene ligger i internasjonalt farvann, går redningsskipene fra de frivillige organisasjonene nærmere den libyske kysten for å unngå at mennesker forliser og drukner før de kommer ut i åpent hav.
En uholdbar situasjon
Det er et alvorlig paradoks at det dør flere migranter enn noensinne, til tross for at det aldri har vært flere redningsskip i området. Det er også et tankekors at samtlige Schengen-land nekter mennesker på flukt å reise på trygt og lovlig vis til Europa for å søke asyl, samtidig som de samme landene plukker opp flyktninger og migranter utenfor Libyas kyst og frakter dem til Europa.
Dette har aktualisert debatten om det i stedet bør legges til rette for at flyktninger kan få beskyttelse i leirer i Nord-Afrika, hvor de også kan søke asyl til Europa. Dette er imidlertid en komplisert prosess, og det er fortsatt uavklarte juridiske spørsmål knyttet til en slik løsning. Samtidig er de landene som argumenterer sterkest for å stanse den irregulære migrasjonen til Europa, ofte minst villige til å finansiere en verdig og tilstrekkelig beskyttelse i nærområdet og er mest skeptiske til å ta imot kvoteflyktninger.
EU har signalisert at de ønsker et tettere samarbeid med afrikanske land og vil bruke både pisk og gulrot for at disse landene skal begrense migrasjonen av egne landsmenn til Europa. For mange afrikanske land er imidlertid pengene migranter sender hjem viktig for landets økonomi, så det er ingen enkel oppgave å komme til enighet.